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思考｜中國(guó)電改四十年 “體制”改革的著力點(diǎn)在哪里？
2018-04-29 來源：未知 點(diǎn)擊：900次
北極星輸配電網(wǎng)訊:本文對(duì)近40年來我國(guó)電力體制演變進(jìn)行了理論解析，認(rèn)為“國(guó)有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能”是我國(guó)電改不同于其他國(guó)家的制度前提。
文章還分析了不同發(fā)展階段我國(guó)電力體制改革的驅(qū)動(dòng)力量，并指出“5號(hào)文”的本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國(guó)資國(guó)企改革，而“9號(hào)文”則僅是對(duì)傳統(tǒng)電力體制的自我完善。文章根據(jù)目前電改中存在的問題，強(qiáng)調(diào)了電力體制改革堅(jiān)持市場(chǎng)化方向的必要性及著力點(diǎn)。
同時(shí)，由于現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大，所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視，而這段時(shí)間正是我們深化理論和認(rèn)識(shí)的重要時(shí)期。
中國(guó)電力體制由整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制及電力行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的定位和功能所決定，改革開放之前如此，改革開放至今仍是如此。我國(guó)電力體制改革不同于國(guó)外的制度前提在于，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能。
這兩點(diǎn)塑造了電力行業(yè)的短期資源配置機(jī)制和長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。同時(shí)，當(dāng)前電力發(fā)展面臨的一些改革難題，也可以從這一制度前提及隨后的行業(yè)體制沿革中追溯。
電力體制改革的起點(diǎn)
改革開放之前，國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和電力行業(yè)的功能定位決定了當(dāng)時(shí)的電力體制——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得電力資源配置中的價(jià)、量、投資的決定權(quán)高度集中，電力在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用則成為計(jì)劃定價(jià)、定量、定投資的主要依據(jù)。
當(dāng)時(shí)，為了支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，電價(jià)受到嚴(yán)格控制并被嚴(yán)重扭曲，結(jié)果造成了“六五”期間（1981－1985年）的平均銷售電價(jià)反而比“一五”期間（1953—1957年）下降30%，而同期供電成本則在不斷提高。電力與其他行業(yè)形成了中央財(cái)政強(qiáng)預(yù)算約束下的行業(yè)交叉補(bǔ)貼，這造成電力行業(yè)既缺乏發(fā)展動(dòng)力又缺乏效率，成為當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。
改革開放之初，中央財(cái)政集中辦電資本嚴(yán)重匱乏，“讓電力行業(yè)具備‘以電養(yǎng)電’的能力”成為迫切的需求，在這種背景下，“集資辦電”應(yīng)運(yùn)而生。
集資辦電，就是把國(guó)家統(tǒng)一建設(shè)電力和統(tǒng)一電價(jià)的辦法，改為鼓勵(lì)地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，并對(duì)部分電力實(shí)行多種電價(jià)的辦法。集資辦電直接形成了多元投資主體，其中的電價(jià)改革則提供了投資激勵(lì)。
具體來講，伴隨著投融資體制改革，為保障投資激勵(lì)，電價(jià)具備了回收投資成本的功能，從而形成成本加成的定價(jià)特征。與此相適應(yīng)，定價(jià)權(quán)需要分散化，即下放給地方政府。成本加成的定價(jià)特征和地方政府的定價(jià)自主權(quán)，共同帶動(dòng)了多元投資主體的投資快速增長(zhǎng)：一方面，這迅速消除了電力行業(yè)對(duì)其他行業(yè)（主要是工業(yè)）的交叉補(bǔ)貼；另一方面，帶動(dòng)的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了補(bǔ)償性增長(zhǎng)的水平。
如何看待集資辦電時(shí)期的探索
集資辦電及相關(guān)政策確實(shí)帶來許多變化，但決定體制演變的根本的制度性因素均未改變。實(shí)際上，集資辦電及相關(guān)政策雖然為體制探索爭(zhēng)取了時(shí)間，但其本身不具備走向市場(chǎng)化的條件，甚至作為一種偏向性政策，反倒引發(fā)了一系列問題。
國(guó)有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)的主體地位和主導(dǎo)作用并沒有因?yàn)榧Y辦電而改變。
集資辦電帶來的投資主體多元化，主要是地方政府所代表的國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體的多元化，私人和外資投資雖然份額相對(duì)提高，但主要是作為補(bǔ)充。隨著政企分開、國(guó)企改革、投融資體制改革、財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，“為電力行業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一種長(zhǎng)期發(fā)展機(jī)制”成為電力體制演化的內(nèi)在動(dòng)力。
電力行業(yè)在宏觀調(diào)控的作用并沒有因?yàn)榧Y辦電而弱化，只是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，以及行業(yè)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，其宏觀調(diào)控的作用方式要相應(yīng)變化而已。
集資辦電以來，電力行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用主要通過電價(jià)傳導(dǎo)。然而，“電價(jià)對(duì)行業(yè)投資的激勵(lì)作用”與“電價(jià)的宏觀調(diào)控作用”不可避免地會(huì)產(chǎn)生協(xié)調(diào)難題。如何用穩(wěn)定的定價(jià)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)成為集資辦電時(shí)期電力體制調(diào)整的重要內(nèi)容。
實(shí)際上，由于存在“不可避免”的“協(xié)調(diào)難”問題，這種協(xié)調(diào)只可能以調(diào)整集資辦電相關(guān)政策的結(jié)局收尾，無(wú)法改變電力行業(yè)強(qiáng)大的宏觀調(diào)控作用
電力行業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性行業(yè)的定位，要求其必須保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可靠電力供給，因而電力體制改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中相對(duì)穩(wěn)妥緩慢。
實(shí)際上，在國(guó)外壟斷行業(yè)的市場(chǎng)化改革中，電力部門基本上都是最晚推進(jìn)的。中國(guó)同樣如此，集中表現(xiàn)在計(jì)劃電量制一直保持了穩(wěn)定。實(shí)際上，集資辦電時(shí)期的計(jì)劃電量制只是下放了部分分電權(quán)，地方投資形成的電量分配仍處于計(jì)劃電量制框架內(nèi)，通過分電規(guī)則的局部調(diào)整實(shí)現(xiàn)收益的地方化。
上述三方面的內(nèi)容從根本上決定著集資辦電的出臺(tái)和演化，也決定了集資辦電很難直接走向市場(chǎng)化，而偏向型的政策設(shè)計(jì)特征也給后續(xù)改革埋下了隱患，最為突出的便是電價(jià)交叉補(bǔ)貼。
改革開放之初，我國(guó)居民（以照明為主）電價(jià)最高，電價(jià)結(jié)構(gòu)基本反映成本結(jié)構(gòu)。集資辦電之后，居民電價(jià)迅速地相對(duì)下降。這并非居民電價(jià)的絕對(duì)下降，而是工業(yè)電價(jià)等因多種電價(jià)政策而產(chǎn)生的絕對(duì)快速上升，進(jìn)入上世紀(jì)90年代，兩種電價(jià)便出現(xiàn)倒掛。
但由于當(dāng)時(shí)居民收入較低，電價(jià)敏感性較高，且面臨高通脹壓力（上世紀(jì)80年代末90年代初），政府很難直面這一問題，更不愿引發(fā)社會(huì)壓力，因此居民電價(jià)整體保持了穩(wěn)定，并持續(xù)至今。
電力資源配置機(jī)制的制度化
隨著上世紀(jì)90年代國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“讓電力行業(yè)資源配置機(jī)制更加制度化”成為日益強(qiáng)烈的需求。
黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”以后，全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。
當(dāng)時(shí)，一方面，中央所屬電力國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要改革；另一方面，集資辦電培育的龐大地方電力國(guó)有經(jīng)濟(jì)也需要改革。改革的重點(diǎn)是政企分開、轉(zhuǎn)變國(guó)企經(jīng)營(yíng)機(jī)制；同時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國(guó)企脫困措施、國(guó)資管理體制探索均給國(guó)企效率提升創(chuàng)造了空間。這就為國(guó)有經(jīng)濟(jì)與電力行業(yè)的利益一致性奠定了基礎(chǔ)。從而徹底消除了傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟(jì)難以適應(yīng)行業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度障礙。
由于電力體制改革相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的被動(dòng)性，所以這種制度化安排必然要通過“自上而下”的方式推進(jìn)。
值得注意，集資辦電時(shí)期盡管在地方層面上進(jìn)行了有益的體制探索，但在國(guó)企經(jīng)營(yíng)機(jī)制、政府經(jīng)濟(jì)管理職能、財(cái)稅體制、投融資體制上，地方是無(wú)力實(shí)現(xiàn)突破的。
因此，集資辦電時(shí)期“自下而上”的地方性制度創(chuàng)新，僅是電力體制“自上而下”改革的補(bǔ)充。所以可以看到，在1996年國(guó)家電力公司成立和1998年中央率先實(shí)現(xiàn)政企分開后，地方才逐步實(shí)現(xiàn)制度化的政企分開。
地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價(jià)制度，給電價(jià)體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響成為國(guó)家宏觀調(diào)控的掣肘。
為應(yīng)對(duì)上世紀(jì)90年代前中期的高通膨，國(guó)家采取了強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控措施才確保了經(jīng)濟(jì)的“軟著陸”。為此，中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)電力行業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基礎(chǔ)和手段，突出了計(jì)劃電量制的重要性，并開始整頓電價(jià)秩序。
上世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初，中國(guó)電價(jià)制度取消了自集資辦電以來的雙軌制，實(shí)現(xiàn)了定價(jià)權(quán)的上收，初步形成了“計(jì)劃電量制加政府定價(jià)機(jī)制”的（短期）資源配置方式。
這種安排作為一種強(qiáng)激勵(lì)性的容量機(jī)制（穩(wěn)定投資預(yù)期，消除風(fēng)險(xiǎn)），既與電力行業(yè)的資本需求相適應(yīng)，又與國(guó)有企業(yè)的投資激勵(lì)相適應(yīng)，而且國(guó)企具備的低資本成本和政治聯(lián)系，又強(qiáng)化了電力國(guó)企的投資競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而私人和外資企業(yè)的成本往往較高，被擠出市場(chǎng)也就不難理解。既能保障投資，又能降低電力成本，構(gòu)成了電力市場(chǎng)的國(guó)企改革紅利。接下來需要的就是將這一資源配置機(jī)制制度化。
制度化的標(biāo)志是2002年的“5號(hào)文”。需要注意，形式上的相似容易掩蓋性質(zhì)上的差異。盡管“5號(hào)文”相比于2015年的“9號(hào)文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國(guó)企改革紅利進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。
比如，廠網(wǎng)分離雖然與國(guó)際電力市場(chǎng)化改革的縱向結(jié)構(gòu)分拆一致，但實(shí)質(zhì)的落腳點(diǎn)是國(guó)企的專業(yè)化分工。集資辦電時(shí)期重發(fā)輕輸導(dǎo)致源網(wǎng)結(jié)構(gòu)失衡（電網(wǎng)的快速增長(zhǎng)直到上世紀(jì)90年代后期才出現(xiàn)），因此廠網(wǎng)分離便成為一種保障電網(wǎng)投資激勵(lì)的選擇。另一方面，廠網(wǎng)分離本身也不是壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的有效分離，這種結(jié)構(gòu)支撐不起競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。
此外，盡管有些事后諸葛的味道，但現(xiàn)在看來，“5號(hào)文”前后的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)無(wú)不以失敗告終，也是必然。因?yàn)楦?jìng)價(jià)上網(wǎng)是協(xié)調(diào)多元市場(chǎng)主體利益關(guān)系的一種嘗試，但從性質(zhì)上講卻是對(duì)“計(jì)劃電量制加政府定價(jià)機(jī)制”的否定。除了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和規(guī)則設(shè)計(jì)的缺陷外，根本原因還在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利遠(yuǎn)不及國(guó)企改革紅利來得巨大和清晰。所以，這里的邏輯不是因競(jìng)價(jià)試點(diǎn)失敗而強(qiáng)化了計(jì)劃，而是電力行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力決定了競(jìng)價(jià)試點(diǎn)只可能作為一種錦上添花的探索。
換言之，“5號(hào)文”的主要內(nèi)容實(shí)際上在上世紀(jì)90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國(guó)資國(guó)企改革。
盡管5號(hào)文是以“電力體制改革”方案的名義出現(xiàn)，其間也充滿了利益當(dāng)事主體的復(fù)雜博弈，但刻意而為或博弈而成的改革方案最終體現(xiàn)的仍是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，即圍繞釋放國(guó)企改革紅利完成的制度構(gòu)建。
當(dāng)然，分析至此，對(duì)電力體制的描述仍缺少重要但常被忽略的一環(huán)，即國(guó)有企業(yè)的投資激勵(lì)不可避免地與電力行業(yè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)平衡產(chǎn)生沖突，原因在于國(guó)企投資激勵(lì)的單向性——市場(chǎng)形勢(shì)無(wú)法產(chǎn)生約束企業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，更無(wú)力延伸到國(guó)資運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。這種沖突在國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期并不突出，但當(dāng)供求形勢(shì)變化時(shí)，問題便會(huì)凸顯。這種現(xiàn)象在上世紀(jì)90年代中期供求緊張形勢(shì)得到緩解時(shí)就已經(jīng)表現(xiàn)出來。
以后，政府就開始采取階段性產(chǎn)能調(diào)控政策以維持電力行業(yè)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)平衡：上世紀(jì)90年代中期，關(guān)停小火電；本世紀(jì)初，上大壓小；近年來以來開始推動(dòng)煤電去產(chǎn)能。除此之外，這種由政府主導(dǎo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制也是中國(guó)電力行業(yè)特殊的技術(shù)進(jìn)步機(jī)制，因?yàn)槭袌?chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)技術(shù)組合，所以政府之手填補(bǔ)了這一空白。
總之，短期的資源配置機(jī)制和長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，基本理順了集資辦電以來的國(guó)有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控，以及中央與地方（其中，地方利益的很大一部分是地方電力國(guó)企）間的關(guān)系。而這種電力資源配置機(jī)制一直維持至今。
“9號(hào)文”是傳統(tǒng)電力體制的自我完善
受2008年全球金融危機(jī)的影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)重大變化，盡管期間政府通過強(qiáng)刺激政策一度緩解了增長(zhǎng)壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，國(guó)內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進(jìn)全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。
經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化使得長(zhǎng)期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速換檔的現(xiàn)實(shí)，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實(shí)體經(jīng)濟(jì)降低用能成本上。
在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡：一方面，傳統(tǒng)電力體制對(duì)行業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，這是主要方面；另一方面，其弊端也在逐步顯現(xiàn)，這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號(hào)文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，再次推動(dòng)權(quán)力下放，下放權(quán)力包括投資審批、計(jì)劃電量放開、市場(chǎng)設(shè)計(jì)與建設(shè)（內(nèi)含定價(jià)）、增量配網(wǎng)和售電市場(chǎng)等，力度遠(yuǎn)較集資辦電時(shí)期更大。
第二，通過放開計(jì)劃電量制、推動(dòng)市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)降價(jià)，其作用機(jī)制在于使電量配置向長(zhǎng)期平均成本更低的電廠和機(jī)組集中，從而降低交易電價(jià)。
第三，通過獨(dú)立輸配電價(jià)理順電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，并壓低輸配成本，其作用機(jī)制在于壓縮與電網(wǎng)無(wú)關(guān)的成本，一定程度上強(qiáng)化成本約束。
第四，推動(dòng)去產(chǎn)能，壓縮中小機(jī)組規(guī)模，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低長(zhǎng)期平均成本。
第五，通過中央和地方的電力國(guó)有資產(chǎn)重組，壓縮無(wú)效資產(chǎn)，降低杠桿率；實(shí)現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟(jì)性，降低長(zhǎng)期平均成本。
這些改革政策按性質(zhì)大致分為四類：第一，放權(quán)的改革思路；第二，傳統(tǒng)資源配置機(jī)制的調(diào)整；第三，傳統(tǒng)資源配置機(jī)制的持續(xù)作用；第四，與電改平行的國(guó)資國(guó)企改革。這四類政策共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，但是彼此之間缺乏體制層面的聯(lián)系。
雖然本文無(wú)法展開分析這些政策的性質(zhì)、作用及效果，但仍需指出，它們與成功電力市場(chǎng)改革的基本規(guī)律仍有差距。
成功電力市場(chǎng)改革需要形成“從市場(chǎng)價(jià)格，到企業(yè)投資，到市場(chǎng)規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制。傳統(tǒng)的資源配置機(jī)制在四個(gè)環(huán)節(jié)上都是由政府之手外生干預(yù)的，從而短長(zhǎng)期均衡都是政府維系的，然而由于缺乏內(nèi)生平衡能力，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化時(shí)，政府的政策必然捉襟見肘。
比如，當(dāng)中央層面無(wú)力調(diào)整時(shí)，放權(quán)成為自然而然的選擇，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家治理基本邏輯在電力行業(yè)中的又一次作用；當(dāng)只依靠產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)平衡調(diào)整機(jī)制無(wú)法維持投資與行業(yè)平衡時(shí)，電力國(guó)資國(guó)企就需要主動(dòng)做出調(diào)整。
“體制”改革的著力點(diǎn)
形成“從市場(chǎng)價(jià)格，到企業(yè)投資，到市場(chǎng)規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制，需要在四個(gè)環(huán)節(jié)采取針對(duì)性的“體制”改革措施，也就是說，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補(bǔ)充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。
第一，將國(guó)企投資激勵(lì)從行業(yè)外轉(zhuǎn)移到行業(yè)內(nèi)。
維持國(guó)企發(fā)展、行業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的一致性的傳統(tǒng)體制已經(jīng)開始松動(dòng)，盡管仍有自我完善的空間，但根本矛盾并沒有解決。如果說過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要電力行業(yè)提供充足可靠的電力供應(yīng)，那么未來經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展則需要電力行業(yè)主動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
同時(shí)，龐大的電力市場(chǎng)規(guī)模蘊(yùn)含著巨大的競(jìng)爭(zhēng)紅利。其實(shí)，以競(jìng)爭(zhēng)紅利接續(xù)國(guó)企紅利，已成為增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的必由之路。無(wú)論是理論還是國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)均表明，壟斷性行業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以共存，國(guó)內(nèi)的電信市場(chǎng)和歐陸的電力市場(chǎng)均值得借鑒。
因此，做大做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有資本與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠形成互為促進(jìn)的作用，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問！關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于國(guó)資國(guó)企管理要以“競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效指標(biāo)”代替“投資績(jī)效指標(biāo)”，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)電力國(guó)有資本的有效配置和運(yùn)營(yíng)。
第二，將現(xiàn)貨市場(chǎng)補(bǔ)充進(jìn)電力市場(chǎng)循環(huán)反饋機(jī)制的鏈條中。
現(xiàn)貨市場(chǎng)是強(qiáng)化市場(chǎng)績(jī)效考核的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)楝F(xiàn)貨市場(chǎng)是發(fā)現(xiàn)電力真正社會(huì)價(jià)值的有效機(jī)制。
盡管近來經(jīng)歷了一波現(xiàn)貨熱潮，然而對(duì)于現(xiàn)貨的作用機(jī)制及作用條件，卻仍未清晰把握。這導(dǎo)致現(xiàn)貨引入的模式、途徑和方式卻未能選擇合理路徑?，F(xiàn)貨的作用不取決于能否走通技術(shù)支持系統(tǒng)，近40年以前在國(guó)外已經(jīng)具備技術(shù)實(shí)施條件的現(xiàn)貨理念，在中國(guó)經(jīng)過40年技術(shù)進(jìn)步之后，卻表示仍缺乏必要技術(shù)條件，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來匪夷所思。
實(shí)際上，熟悉特定的現(xiàn)貨市場(chǎng)規(guī)則并不等同于理解現(xiàn)貨市場(chǎng)的性質(zhì)與功能。如何重構(gòu)電力交易關(guān)系決定了技術(shù)路線的選擇，而不是反之。電力物理性質(zhì)在任何地方均相同，但美、歐、澳等的現(xiàn)貨設(shè)計(jì)卻差異巨大，同理中國(guó)現(xiàn)貨模式的選擇取決于我們的制度條件需要什么樣的電價(jià)波動(dòng)模式來保障可靠性、引導(dǎo)發(fā)用電和投資，并能平穩(wěn)地從長(zhǎng)期容量激勵(lì)機(jī)制過渡到依靠電力競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)短期和長(zhǎng)期均衡。
中國(guó)具備這種需求和條件，只是需要正確的思路，現(xiàn)貨市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)、體系、規(guī)則和范圍必須在內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制中才能合理確定，不能孤立地理解現(xiàn)貨市場(chǎng)。
第三、通過電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性重組來建立適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
電網(wǎng)作為電力市場(chǎng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制必須要兼顧市場(chǎng)和監(jiān)管兩方面考慮。輸配分離雖然一直處于爭(zhēng)論之中，但基于輸配分離的市場(chǎng)設(shè)計(jì)卻并不清晰，針對(duì)“壟斷鏈”的監(jiān)管設(shè)計(jì)更是缺乏，眾多小壟斷比單一大壟斷更容易監(jiān)管的假設(shè)前提仍缺乏穩(wěn)健的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。
增量配網(wǎng)對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)的直接貢獻(xiàn)并不明顯，但對(duì)地方無(wú)疑是重要的利益點(diǎn)。只是局部性的改革訴求是否反映電力體制的主要矛盾，是需要重視的，歷史經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
近年來，權(quán)力下放的改革策略增強(qiáng)了輸配分離的呼聲，但對(duì)“壟斷”的怨氣不應(yīng)影響對(duì)問題的理性判斷，比如，有效分離網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)是必需步驟，但卻未能作為此次改革的關(guān)鍵點(diǎn)。實(shí)際上，電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制具備更為合理、可行的方案，其實(shí)施必須結(jié)合市場(chǎng)模式的選擇。
第四，整合分散的能源管理職能，為電力體制改革提供組織保障。
在四個(gè)環(huán)節(jié)中，能源管理職能分別由不同部門主導(dǎo)，涉及發(fā)改、國(guó)資、能源、地方、電網(wǎng)等。整合并非指權(quán)力的打捆，而是從政府與市場(chǎng)的關(guān)系入手，將能源管理職能作為一個(gè)整體，重塑能源管理與宏觀調(diào)控之間的關(guān)系。
在當(dāng)前的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，能源部并未出現(xiàn)，雖然令有些人失望，但在情理之中。傳統(tǒng)體制自我完善的改革基調(diào)決定了條塊分割的能源管理職能領(lǐng)域都存在調(diào)整空間，比如，國(guó)資主導(dǎo)的國(guó)企重組、發(fā)改主導(dǎo)的輸配電價(jià)、能源局主導(dǎo)的投資調(diào)控、地方主導(dǎo)的市場(chǎng)化降價(jià)等，恰恰契合了穩(wěn)中求進(jìn)的經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)，共同服務(wù)于適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀調(diào)控。
需要注意的是，這些政策調(diào)整并未解決能源管理體制的根本問題，從而并未動(dòng)搖能源管理體制和組織機(jī)構(gòu)改革的必要性。能源管理體制必須著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，可以預(yù)期，未來改革必會(huì)得到推進(jìn)。
對(duì)電力體制改革的展望
傳統(tǒng)體制下的短期資源配置機(jī)制與長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初得到制度化確立以來，一直保持穩(wěn)定。但傳統(tǒng)計(jì)劃已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，尤其難以保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用與行業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的一致性。
對(duì)當(dāng)下而言，推動(dòng)電力體制改革，落腳點(diǎn)依舊在于理順國(guó)有經(jīng)濟(jì)、行業(yè)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。但隨著以投資為主的國(guó)企紅利漸弱，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)挖掘新的紅利來源，正是更好發(fā)揮電力國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的必然選擇，這與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的作用完全一致。以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利接續(xù)國(guó)企改革紅利，是中國(guó)電力體制改革的主線。
新一輪電力體制改革作為傳統(tǒng)體制的自我完善，雖尚無(wú)力從根本上改革電力體制，但也蘊(yùn)含了推進(jìn)出現(xiàn)新變化的潛力。比如，分權(quán)的改革策略類似于集資辦電時(shí)期的群策群力。只是分權(quán)到一定程度，行業(yè)對(duì)于頂層設(shè)計(jì)的需求將會(huì)重新形成權(quán)力的上收。這既有來自自身歷史的經(jīng)驗(yàn)借鑒，更有來自國(guó)外成功電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)的參照——即便基于國(guó)家聯(lián)盟和聯(lián)邦制的電力市場(chǎng)，也均重視統(tǒng)一設(shè)計(jì)。
再比如，國(guó)資國(guó)企管理體制改革的現(xiàn)實(shí)壓力來自于包括電力在內(nèi)的行業(yè)形勢(shì)變化，但目前仍主要是對(duì)行業(yè)形勢(shì)變化的被動(dòng)適應(yīng)，還不能做到體制層面的銜接，但推動(dòng)體制銜接的必要性會(huì)不斷增強(qiáng)。還有，現(xiàn)貨試點(diǎn)提高了整個(gè)社會(huì)對(duì)“還原電力商品屬性”的認(rèn)識(shí)水平，但受制于市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制以及省級(jí)分割的約束，這種嘗試作用將提供試錯(cuò)的經(jīng)驗(yàn)。
推進(jìn)電力體制改革首先需要頂層設(shè)計(jì)，而現(xiàn)有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現(xiàn)實(shí)條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續(xù)的，是階段性的。
當(dāng)然，這一階段可能比較長(zhǎng)。隨著宏觀形勢(shì)穩(wěn)中向好，現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時(shí)期恰是我們不斷深化對(duì)中國(guó)電力體制改革理論和政策認(rèn)識(shí)的重要時(shí)期。
原標(biāo)題:重磅雄文丨中國(guó)電改四十年，我們太需要這樣清醒的深度思考！
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