內(nèi)容提要：我國(guó)現(xiàn)行《電力法》已很難適應(yīng)目前低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，管理體制上也存在立法理念和制度銜接不緊密的問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《電力法》的評(píng)述，指出電力行業(yè)存在的技術(shù)缺陷和火力發(fā)電嚴(yán)重的污染問(wèn)題，并據(jù)此提出構(gòu)建我國(guó)《電力法》低碳化革新的制度和技術(shù)體系，從法律的層面為我國(guó)《電力法》的低碳化發(fā)展提供法理支持和技術(shù)指導(dǎo)。

　　關(guān) 鍵 詞：《電力法》;低碳化;市場(chǎng)化;智能電網(wǎng)

　　隨著全球人口的急劇增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，石油作為目前全球使用規(guī)模最大的能源已經(jīng)很難承受人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。并且石油儲(chǔ)量正在逐步減少，但世界各國(guó)對(duì)石油的依賴程度卻有增無(wú)減，近些年來(lái)相繼發(fā)生的三次石油危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響程度的逐步擴(kuò)大，于此可見(jiàn)一斑。從海灣戰(zhàn)爭(zhēng)到阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，到最近的敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)，無(wú)一不是因爭(zhēng)奪“石油”而起。石油的流動(dòng)改變著世界政治經(jīng)濟(jì)的格局，只要沒(méi)有一種新的燃料能取代石油，國(guó)際間石油的爭(zhēng)奪就不會(huì)停止。電作為與石油同樣重要的能源，具有來(lái)源廣泛、輸送方便，污染少、可以和其他能源轉(zhuǎn)換等優(yōu)點(diǎn)，因此在現(xiàn)代社會(huì)的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，也最有可能代替石油成為全球能源應(yīng)用的中心環(huán)節(jié)。但同時(shí)，電也是二次能源，即需要通過(guò)一次能源轉(zhuǎn)化而來(lái);伴隨“溫室效應(yīng)”全球氣候變暖等環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)，應(yīng)大力發(fā)展一次能源中的清潔能源轉(zhuǎn)換電能，降低高碳能源(以火力發(fā)電為主)的發(fā)電比例。只有這樣才能既推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又可以減少環(huán)境污染，提高電能利用率，減少轉(zhuǎn)換損失。“按熱值計(jì)算，2007年我國(guó)能源消費(fèi)中煤炭占71%，油占18.7%，氣占3.27%，水電為6.25%，核能跟風(fēng)能的比例更低。”[①]由此可知目前我國(guó)電力能源結(jié)構(gòu)仍以煤電為主。“以清潔能源替代化石能源和提高能源效率為內(nèi)容的能源革命已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)向低碳、高效、環(huán)保的能源供應(yīng)體系迅速轉(zhuǎn)變的契機(jī)。”[②]我國(guó)電力法的發(fā)展也要以“能源革命”為契機(jī)，加快電力使用低碳化的步伐。

　　一、我國(guó)《電力法》“低碳因素”的缺失

　　自1996年4月1日我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《電力法》以來(lái)，相繼制定了多部電力法律法規(guī)，拉開(kāi)了依法治電的序幕。2003年全國(guó)人大將《電力法》的修改納入了立法計(jì)劃之中。《電力法》實(shí)施十多年來(lái)對(duì)推動(dòng)我國(guó)電力工業(yè)的改革與發(fā)展，促進(jìn)電力法制建設(shè)，保障全社會(huì)用電需求，維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益，產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。“到十五期末，我國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量和年發(fā)電量均已躍居世界第二位，成為名符其實(shí)的世界電力生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，電力工業(yè)改革與發(fā)展的巨大成就有力地支持了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。”[③]但同時(shí)要注意的是，雖然《電力法》的修改計(jì)劃已納入立法計(jì)劃近十年的時(shí)間，至今仍未出臺(tái)，已經(jīng)成為電力工業(yè)市場(chǎng)化改革和低碳化改革的法律障礙。改革的不徹底使改革重又陷入“不改不行、一改就亂”的怪圈，造成電站無(wú)序建設(shè)、電源結(jié)構(gòu)惡化、電網(wǎng)建設(shè)滯后、節(jié)能降耗不力、煤電矛盾加劇、環(huán)境壓力增強(qiáng)、電力資產(chǎn)流失、資源浪費(fèi)等重大問(wèn)題，同時(shí)存在著電力供求波動(dòng)、電價(jià)上漲、電力系統(tǒng)大事故等隱患和風(fēng)險(xiǎn)。上述法律結(jié)構(gòu)的不健全直接導(dǎo)致了我國(guó)《電力法》中“低碳因素”的缺失，這也成為電力行業(yè)改革停滯不前、陷入惡性循環(huán)之中的根源。綜觀目前我國(guó)電力法律法規(guī)體系，存在明顯的市場(chǎng)化保障和環(huán)保理念的缺失，主要集中表現(xiàn)在以下幾方面：

　　(一)立法目的的錯(cuò)位

　　1、《電力法》第一條：“為了保障和促進(jìn)電力事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益，保障電力運(yùn)行安全，制定本法”。其目的明顯側(cè)重于國(guó)家和電力受益人的經(jīng)濟(jì)利益，而缺少對(duì)電力的產(chǎn)生、輸送及配送過(guò)程中對(duì)環(huán)境的規(guī)制理念，這與我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的立法目的相違背，直接導(dǎo)致了整部《電力法》及其他電力法規(guī)在電力環(huán)保和低碳發(fā)展方面缺乏制度和指導(dǎo)理念的規(guī)定。

　　(二)具體制度的缺失

　　1、《電力法》中也未規(guī)定發(fā)電過(guò)程中主要污染物的控制指標(biāo)和各地區(qū)間量化的污染物排放指標(biāo)，這對(duì)于火力發(fā)電應(yīng)用廣泛的我國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生無(wú)法挽回的損失。“我國(guó)當(dāng)前是以煤炭作為主要的電源資源的，燃煤等火力發(fā)電所產(chǎn)生的二氧化硫、工業(yè)煙塵、氮氧化物、汞和二氧化碳的排放均居全國(guó)各類行業(yè)的首位。”[④]“雖然2000年修訂的《大氣污染防治法》中第30條對(duì)火電廠排放二氧化硫有所規(guī)制，但對(duì)于其他污染物則沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。”[⑤]隨著全球變暖的急劇加速，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)不能承載更多高碳污染物的排放，因此，作為《電力法》改革的方向之一，低碳化發(fā)展已勢(shì)在必行。

　　2、現(xiàn)行《電力法》與《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)沒(méi)有形成很好的對(duì)接模式，環(huán)境保護(hù)的基本制度如污染物總量控制、公眾信息公開(kāi)、綠色證書等制度在電力行業(yè)還沒(méi)建立。同時(shí)，對(duì)于已然建立的制度如清潔生產(chǎn)制度在電力行業(yè)還沒(méi)有具體可操作的細(xì)則予以規(guī)制。

　　3、對(duì)于新能源發(fā)電的稅收和政策支持等還不夠完善，尤其是政府補(bǔ)貼和上網(wǎng)電價(jià)方面，雖然我國(guó)電力行業(yè)部分實(shí)行了市場(chǎng)化改革，但利用新能源發(fā)電企業(yè)仍無(wú)法與五大電力公司抗衡，這主要表現(xiàn)在補(bǔ)貼落實(shí)不到位、政府拉閘限電等，政府仍然未完全實(shí)行對(duì)清潔能源發(fā)電的激勵(lì)措施。新能源企業(yè)在這種壟斷模式下，補(bǔ)貼難，上網(wǎng)難，生存仍是舉步維艱。從“內(nèi)蒙古風(fēng)力發(fā)電30%電量遭棄”這一個(gè)案中就能看出。“內(nèi)蒙古輝騰錫勒風(fēng)電場(chǎng)發(fā)出的風(fēng)電，要統(tǒng)一輸送給蒙西電網(wǎng)，然后再通過(guò)蒙西電網(wǎng)銷售出去。但現(xiàn)實(shí)是：一方是無(wú)電可用，另一方是大量棄電。在范圍并不大的空間上，出現(xiàn)了電力供需之間、新舊能源之間以及不同體制之間的矛盾與沖撞。”[⑥]傳統(tǒng)火電由于成本高，污染大而無(wú)法與風(fēng)力發(fā)電相抗衡，通過(guò)限制風(fēng)電外送通道來(lái)降低風(fēng)電的使用率，導(dǎo)致華北地區(qū)用電緊張，而廣大內(nèi)蒙地區(qū)則是風(fēng)電遭棄。這暴露出我國(guó)《電力法》指導(dǎo)下的電力行業(yè)中體系不健全、新能源發(fā)電受到體制和行政的雙重壓制的問(wèn)題。

　　(三)監(jiān)督管理機(jī)制不健全

　　我國(guó)部分環(huán)境保護(hù)法規(guī)中規(guī)定了若干污染物排放規(guī)定和用清潔能源發(fā)電在電力行業(yè)中的比例。“從理論層面看， 政府管制權(quán)力行使中存在委托代理關(guān)系鏈路斷裂的問(wèn)題，電力管制機(jī)構(gòu)作為行使公共權(quán)力的公眾代理人，發(fā)揮著信息中介的作用，而管制機(jī)構(gòu)中的工作人員是經(jīng)濟(jì)人，有可能會(huì)被利益集團(tuán)俘虜，從而造成尋租和主動(dòng)創(chuàng)租的可能性;同時(shí)，各種利益集團(tuán)也會(huì)試圖通過(guò)政治努力對(duì)管制人員施加壓力， 以期管制機(jī)構(gòu)在政策制定層面能夠做出有利于本集團(tuán)的決策，提高本集團(tuán)的利益。”[⑦]在電力這個(gè)國(guó)家高度壟斷的行業(yè)，政府尋租、設(shè)租現(xiàn)象嚴(yán)重，由于火力發(fā)電成本低，并且在我國(guó)已形成規(guī)模，各發(fā)電企業(yè)為了謀取高額利潤(rùn)舍本逐末，不惜以環(huán)境為代價(jià)。

　　總之，我國(guó)《電力法》無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上都存在環(huán)保低碳理念缺位和制度缺失的問(wèn)題。在能源轉(zhuǎn)型這個(gè)大背景下，電力體制改革必然要走以清潔能源代替化石能源，以新能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源的低碳改革路線。只有這樣才能適應(yīng)世界發(fā)展潮流，減少我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)石油的依賴，改變我國(guó)在全球戰(zhàn)略格局中的被動(dòng)性。其實(shí)就目前我國(guó)的發(fā)電比例來(lái)看，利用清潔能源發(fā)電在整個(gè)電力能源結(jié)構(gòu)中的比例正在逐年上升，比如三峽集團(tuán)的水力發(fā)電，中廣核的核能發(fā)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等規(guī)模都在不斷的擴(kuò)大。但由于傳統(tǒng)煤電行政庇護(hù)嚴(yán)重，加之各清潔能源發(fā)電尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，和其本身技術(shù)水平有待提高，以及我國(guó)電力行業(yè)長(zhǎng)期形成的制度慣性使然，要推行電力行業(yè)徹底的低碳化改革仍是困難重重。

　　二、《電力法》的低碳化

　　(一)法的低碳化

　　研究《電力法》的低碳化，首先要明確低碳化的概念界定。所謂“低碳化”，表面涵義為較低(更低)的溫室氣體(二氧化碳為主)排放，英文為low carbon;作者認(rèn)為其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是碳生產(chǎn)率即每單位碳排放所創(chuàng)造的GDP或產(chǎn)值比較高;二是社會(huì)發(fā)展水平、生活質(zhì)量、生存環(huán)境質(zhì)量比較高。從法的整體歷史沿革來(lái)看，法的低碳化是法的生態(tài)化發(fā)展的一個(gè)歷史階段，低碳化的目標(biāo)是通過(guò)法律規(guī)制限定人類的排污行為、生產(chǎn)過(guò)程中的碳含量，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的生態(tài)化(是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)法生態(tài)化運(yùn)動(dòng)的一部分[⑧])，并且在此過(guò)程中應(yīng)“將環(huán)境保護(hù)、珍惜資源的基本國(guó)策和人與自然和諧相處的生態(tài)文明觀納入國(guó)家政策和法律的制定和實(shí)施中，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)包括憲法、民商法律、行政法律、經(jīng)濟(jì)法律、訴訟法律在內(nèi)的整個(gè)法律體系的生態(tài)化。”[⑨]在人與自然關(guān)系高度緊張的現(xiàn)代社會(huì)，法的低碳化作為緩解環(huán)境危機(jī)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)化法律進(jìn)化的必然階段，必將為包括能源法、電力法等在內(nèi)的整個(gè)法律體系的轉(zhuǎn)型提供理論內(nèi)核和邏輯支持。

　　(二)電力低碳化興起的背景

　　人類出現(xiàn)之后至工業(yè)革命之前，人類主要的能源來(lái)源是利用木材燃燒獲取能量進(jìn)行生產(chǎn)、生活。起初，人類數(shù)量比較少，森林的采伐速度低于森林的自我恢復(fù)速度，并未出現(xiàn)用能危機(jī)。而隨著人口數(shù)量的激增，人類聚集區(qū)周邊的森林都被砍伐盡致，人類首次出現(xiàn)了用能危機(jī)。雖然煤炭早已被人類發(fā)現(xiàn)，但是限于技術(shù)原因，無(wú)法規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，而且當(dāng)時(shí)的人們對(duì)于煤炭燃燒產(chǎn)生的污染物質(zhì)非常反感，因此對(duì)煤炭的利用持排斥的態(tài)度。直至工業(yè)革命前后，技術(shù)的根本性變革導(dǎo)致傳統(tǒng)木材能源退出市場(chǎng)，能夠產(chǎn)生更大能量的煤炭成為人類的用能主要形式。隨后，石油、天然氣也很快被規(guī)模利用。“人類開(kāi)發(fā)利用自然能力的不斷增強(qiáng)，人類欲望的不斷膨脹，社會(huì)不斷的進(jìn)步，但人類在貪婪攫取能源的同時(shí)并沒(méi)有注意到其無(wú)序、過(guò)度的采掘行為已經(jīng)嚴(yán)重破壞了大自然的生態(tài)以及我們賴以生存的地球環(huán)境，各種污染問(wèn)題撲面而來(lái)，由于能源利用導(dǎo)致的氣候變化問(wèn)題也成為如今全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。”[⑩]電力是最有可能替代石油成為全球能源利用中心環(huán)節(jié)，但是傳統(tǒng)的火力發(fā)電仍然有嚴(yán)重的負(fù)產(chǎn)品產(chǎn)出，而這其中的二氧化碳含量的急劇增加正是目前“全球氣候變暖”的元兇，作為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)主要領(lǐng)域之一，能源立法的轉(zhuǎn)型尤其以電力行業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型便應(yīng)運(yùn)而生了。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變革必須以法律體制的變革為先導(dǎo)，因此作為未來(lái)能源發(fā)展中心的電力行業(yè)的轉(zhuǎn)型，需要以《電力法》的低碳化轉(zhuǎn)型為先驅(qū)。

　　(三)《電力法》低碳化的必要性

　　“目前，對(duì)碳的危險(xiǎn)嗜好正在控制著我們的世界。”正如聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文在2008年的世界環(huán)境日致辭中所言，工業(yè)革命以來(lái)的世界是高碳的，以煤炭和石油為能源，造成高碳消耗和高碳排放，其后果是全球變暖和氣候?yàn)?zāi)難。氣候的變遷證實(shí)，“碳”的高排放需要支付極高的社會(huì)成本，經(jīng)濟(jì)意涵顯著。在此起彼伏的警戒和反思中，經(jīng)濟(jì)由“高碳”走向“低碳”成為別無(wú)選擇的選擇。“低碳化”成為引領(lǐng)新時(shí)代的潮流。而電力領(lǐng)域?qū)嵭?ldquo;低碳化改革”正是適應(yīng)了低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展內(nèi)涵。“低碳經(jīng)濟(jì)是人類社會(huì)面對(duì)日益枯竭的常規(guī)能源威脅和不斷加劇的全球氣候變暖壓力下提出的一種新的發(fā)展方式，是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，降低化石能源消耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。”[11]在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換來(lái)的是資源能源的粗放型消耗，但資源的存儲(chǔ)量正逐步下降，并與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度不相適應(yīng)，要想使我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)擺脫高耗能、高污染的傳統(tǒng)模式，當(dāng)務(wù)之急必須走低碳化改革路線，轉(zhuǎn)變思想，才能使國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康綠色的發(fā)展下去。

　　三、美國(guó)電力法律法規(guī)的“低碳化”評(píng)議

　　美國(guó)是世界能源消費(fèi)最多的國(guó)家，石油對(duì)外依存度高，溫室氣體排放量大。近年來(lái)美國(guó)連續(xù)頒布兩部能源法，能源安全問(wèn)題被提升到國(guó)家安全的高度予以重視。在電力方面，“美國(guó)于2007年4月國(guó)會(huì)審閱了《清潔電力法2007》，并修改《清潔空氣法》以削減電廠排放的污染物。將電力能源生產(chǎn)排污削減量作為《清潔空氣法》的第七章，共13條。該法的立法目的是為美國(guó)電廠設(shè)定在2010年前的各主要污染物(包括SO2、NOX、CO2和汞)年度國(guó)內(nèi)排放量，要求電廠限期達(dá)到目標(biāo)，允許電廠使用排污權(quán)交易等代替手段達(dá)到目標(biāo)。”[12]

　　在電力法律法規(guī)的具體法條中，有以下幾個(gè)共性可供我國(guó)的低碳化改革參考：

　　1、將管制排放的污染物具體化，并有相應(yīng)的量化指標(biāo);關(guān)于《清潔電力法2007》的規(guī)制對(duì)象，不是簡(jiǎn)單的限定為發(fā)電廠，而是使用“電力生產(chǎn)設(shè)施”這樣的術(shù)語(yǔ)，“指具有15MW以上的裝機(jī)容量，通過(guò)燃燒化石燃料生產(chǎn)商業(yè)電能并向大氣中排放受限定的污染物的一個(gè)電力或熱電生產(chǎn)單位，此種單位的聯(lián)合，或一個(gè)或更多此種裝置與一個(gè)或更多燃料設(shè)備的聯(lián)合。”[13]這樣以來(lái)就增加了該法對(duì)現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)性和可操作性，使責(zé)任的分配更加明晰。

　　2、加強(qiáng)電力行業(yè)的需求管理，突出低碳減排，提高電能使用效率;在美國(guó)頒布的一系列能源法案中，電力的使用占據(jù)大量篇幅。其中推廣節(jié)能產(chǎn)品，進(jìn)行節(jié)能教育，發(fā)布節(jié)能信息，制定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等都在其中。另外較有特色的是為了鼓勵(lì)私人住宅優(yōu)先使用零污染的太陽(yáng)能住宅，美國(guó)政府拿出13億對(duì)住戶和企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　3、加強(qiáng)電力供應(yīng)的多元化;發(fā)展核電技術(shù)，并增加財(cái)政撥款鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的生產(chǎn)，用于太陽(yáng)能、風(fēng)力、海洋(包括潮汐、波浪、波流和溫差)、地?zé)峄蜷]環(huán)(專用能源作物)生物資源技術(shù)發(fā)電的設(shè)施;同時(shí)鼓勵(lì)水電開(kāi)發(fā)，提升水力發(fā)電效率，鼓勵(lì)小型水電發(fā)電項(xiàng)目，并且在廣大農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)普及電氣化，這對(duì)于農(nóng)村人口比重高的我國(guó)來(lái)說(shuō)具有很強(qiáng)的借鑒意義。

　　4、在電力行業(yè)實(shí)行年度污染物總量控制制度，與環(huán)境保護(hù)法形成了良好的互動(dòng)與銜接。這樣就保證了一定地區(qū)環(huán)境不會(huì)繼續(xù)惡化下去，同時(shí)也照顧到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是污染物的總量逐年下降。

　　四、我國(guó)《電力法》低碳化的路徑設(shè)計(jì)

　　縱觀整個(gè)發(fā)電輸電到售電的過(guò)程，能夠進(jìn)行低碳化改革的就是發(fā)電環(huán)節(jié)。因此本文著重研究發(fā)電過(guò)程中的低碳化的制度構(gòu)建。就現(xiàn)實(shí)情況而言，火力發(fā)電仍然占整個(gè)電力行業(yè)的90%，政府行政庇護(hù)和長(zhǎng)期形成的制度慣性導(dǎo)致人們即使知道清潔能源發(fā)電效率高、污染少轉(zhuǎn)換損失小，也對(duì)其嗤之以鼻。但不斷消失的冰川和上升的水平面已經(jīng)容不得人類再這樣消耗下去，減少對(duì)石油的依賴程度，提高電能使用率已是大勢(shì)所趨。而電力改革的低碳化又是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建低碳社會(huì)的重中之重，因此，加快《電力法》低碳化改革的步伐顯得更加緊迫和重要：

　　(一)革新立法目的

　　現(xiàn)行《電力法》的立法目的與低碳社會(huì)的目標(biāo)是相悖的，因此進(jìn)行制度改革須以理念先行，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)政府、企業(yè)和用電人經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)還要對(duì)電力的生產(chǎn)進(jìn)行環(huán)保低碳的限制。

　　(二)協(xié)調(diào)《電力法》與系列環(huán)保法律法規(guī)的制度銜接

　　整個(gè)中國(guó)能源法律體系中缺乏統(tǒng)一的能源基本法指導(dǎo)全局，電力行業(yè)更沒(méi)有一部基本法協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)的聯(lián)系，在火力發(fā)電比重大的我國(guó)，加強(qiáng)《電力法》與環(huán)保法之間的互動(dòng)問(wèn)題亟待解決。當(dāng)務(wù)之急是將《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境稅收制度或污染物排放總量控制制度和信息公開(kāi)制度、落后生產(chǎn)工藝淘汰制度等列入《電力法》的修改議案中，并且都應(yīng)在電力行業(yè)中形成制度慣性;將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度引入《電力法》中，應(yīng)將電廠的建設(shè)尤其是火電廠的建設(shè)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的體制下，禁止亂建濫建電廠。同時(shí)還要明確管理體制，實(shí)行電力環(huán)保兩條線，分別由各地能源局和環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)，這樣以來(lái)可以使權(quán)力與權(quán)力之間相互牽制，避免政府尋租設(shè)租現(xiàn)象，減少電力行業(yè)的政治色彩，促進(jìn)行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，明晰各部門和企業(yè)的責(zé)任劃分。著名的山東“魏橋熱電廠”的關(guān)閉[14]很好的體現(xiàn)了電力行業(yè)中環(huán)保因素的逐步增加，這為《電力法》和《環(huán)境保護(hù)法》的結(jié)合提供了生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)素材，包括電廠關(guān)閉后的職工安排、廠房設(shè)備的處理等，對(duì)其他電廠的低碳化改革都有著前瞻性的指導(dǎo)意義。

　　(三)加強(qiáng)對(duì)清潔能源發(fā)電的立法和政策支持

　　數(shù)千年的社會(huì)結(jié)構(gòu)已在中國(guó)人民的心中形成了“以煤發(fā)電”的模式，人們無(wú)論從心理上還是現(xiàn)實(shí)中都沒(méi)有接受清潔能源可以大規(guī)模發(fā)電這一事實(shí)。因此，中國(guó)能源的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型應(yīng)首先以法律的轉(zhuǎn)型為先導(dǎo)。作者認(rèn)為，可以在《電力法》中限制火力發(fā)電的比例，并且這一比例不能超過(guò)清潔能源的發(fā)電比例，并相應(yīng)增加政府對(duì)新能源發(fā)電的政策傾斜和稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠?？梢哉f(shuō)，目前的問(wèn)題不在于法律的制定(就目前已頒布實(shí)行的法律中有一些關(guān)于新能源補(bǔ)貼的規(guī)定)，而是法律和政策的落實(shí)問(wèn)題。地方政府為維持地方的稅收收入，提高清潔能源企業(yè)發(fā)電的準(zhǔn)入門檻，同時(shí)國(guó)家的補(bǔ)貼政策形同虛設(shè)，地方政府在落實(shí)時(shí)便以各種理由推脫，以至于清潔能源企業(yè)在夾縫中生存困難，更別說(shuō)與傳統(tǒng)火電廠相抗衡了。另外一個(gè)問(wèn)題就是，清潔能源在發(fā)電的過(guò)程中也不是完全零污染的，比如太陽(yáng)能電池制造過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生很多有毒有害物質(zhì); 作為最終產(chǎn)品的生物質(zhì)能，在緩解空氣污染、治理有機(jī)廢棄物、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面具有明顯效果，但是，生物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程本身，卻存在著很大的污染風(fēng)險(xiǎn)，如生產(chǎn)燃料乙醇不但要消耗大量的水資源，其生產(chǎn)過(guò)程還會(huì)產(chǎn)生大量廢氣、廢渣和廢液，如果直接排放，不僅會(huì)對(duì)環(huán)境造成極大的污染，同時(shí)也會(huì)造成資源上的極大浪費(fèi)。[15]《電力法》不應(yīng)只關(guān)注于清潔能源生產(chǎn)出的終端產(chǎn)品，還應(yīng)減少其在終端產(chǎn)品產(chǎn)出前的每一環(huán)節(jié)中的碳含量。

　　(四)適當(dāng)進(jìn)行電力行業(yè)的市場(chǎng)化改革

　　1、電力行業(yè)不適用完全的市場(chǎng)化模式，“美國(guó)8·14大規(guī)模停電事故”就暴露出完全市場(chǎng)化改革的弊端。電力行業(yè)是一個(gè)高投入的行業(yè)，對(duì)于資金前期的高投入以及電力設(shè)備建設(shè)的長(zhǎng)期性，一般私人企業(yè)是很難應(yīng)對(duì)突發(fā)的停電事故的，市場(chǎng)則對(duì)此更是束手無(wú)策;如果不介入政府力量對(duì)電力行業(yè)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)控并制定突發(fā)事件的處理計(jì)劃，居民的用電安全很難得到保障。正確的做法是，“抓中間、放兩頭”，就是對(duì)于發(fā)電和售電環(huán)節(jié)政府不予監(jiān)管，由市場(chǎng)予以調(diào)節(jié);對(duì)于輸電和配電環(huán)節(jié)，應(yīng)更多的由政府出面平衡地區(qū)間用電差異，公平輸電配電、保證廣大農(nóng)村地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的用電水平，降低“拉閘限電”現(xiàn)象的發(fā)生頻率(在我國(guó)近幾年拉閘限電頻率越來(lái)越高，但此現(xiàn)象更多的是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)，對(duì)于該地區(qū)生活的人民來(lái)說(shuō)極不公平)。但同時(shí)，政府還應(yīng)該預(yù)留一些超過(guò)電力市場(chǎng)需求能力的發(fā)電設(shè)備，以備整個(gè)電力系統(tǒng)癱瘓時(shí)使用。這些設(shè)備正常情況下是不發(fā)揮作用的，設(shè)備平時(shí)的養(yǎng)護(hù)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。只有這樣才能保證整個(gè)國(guó)家的用電安全，減少損失的發(fā)生。

　　2、適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化改革對(duì)于目前正在進(jìn)行的能源法律體系的轉(zhuǎn)型起到了催化劑的作用，它客觀上促進(jìn)各發(fā)電企業(yè)改進(jìn)發(fā)電技術(shù)、提高能源利用效率并減低能源轉(zhuǎn)換時(shí)的能源損失。一些國(guó)家規(guī)定的硬性指標(biāo)的完成是其電力能夠上網(wǎng)定價(jià)的前提，這就迫使發(fā)電企業(yè)不得不采用新能源發(fā)電(火電發(fā)電產(chǎn)生的污染物過(guò)多會(huì)增加其發(fā)電成本)，并降低發(fā)電過(guò)程中產(chǎn)生的污染物和粉塵的排放。“優(yōu)勝劣汰”規(guī)律在電力行業(yè)適用的結(jié)果就是淘汰一些傳統(tǒng)發(fā)電成本高但污染治理成本高的火電廠，催生更多利用清潔能源發(fā)電企業(yè)的產(chǎn)生，從而達(dá)到降低發(fā)電過(guò)程排放的碳含量的目的。這不僅需要電力行業(yè)開(kāi)放市場(chǎng)，減少行政權(quán)力的干預(yù)，改革初期也需要政府一定的財(cái)政撥款和稅收支持，并以國(guó)家力量為應(yīng)對(duì)電力行業(yè)的緊急事故提供人力設(shè)備和技術(shù)上的支持，切實(shí)保障用電安全。

　　(五)加快普及智能電網(wǎng)的步伐

　　總結(jié)我國(guó)能源和電力發(fā)展現(xiàn)狀，面臨兩個(gè)基本現(xiàn)實(shí)：一是能源資源貧乏，難以支撐現(xiàn)在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而且能源資源與用電需求地理分布上極不均衡;二是全球變暖催生的低碳社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)電力系統(tǒng)發(fā)展的壓力迫在眉睫。為適應(yīng)能源需求和氣候變化的壓力，各種新能源和可再生能源發(fā)電的發(fā)展目標(biāo)是作為傳統(tǒng)火力發(fā)電的替代電源而非補(bǔ)充電源。所謂智能電網(wǎng)(smart power grids)，就是電網(wǎng)的智能化，也被稱為“電網(wǎng)2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過(guò)先進(jìn)的傳感和測(cè)量技術(shù)、先進(jìn)的設(shè)備技術(shù)、先進(jìn)的控制方法以及先進(jìn)的決策支持系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的可靠、安全、經(jīng)濟(jì)、高效、環(huán)境友好和使用安全的目標(biāo)，其主要特征包括自愈、激勵(lì)和包括用戶、抵御攻擊、提供滿足21世紀(jì)用戶需求的電能質(zhì)量、容許各種不同發(fā)電形式的接入、啟動(dòng)電力市場(chǎng)以及資產(chǎn)的優(yōu)化高效運(yùn)行。

　　建設(shè)智能電網(wǎng)，充分發(fā)揮電網(wǎng)在資源優(yōu)化配置、服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。[16]國(guó)務(wù)院科學(xué)技術(shù)部2012年10月17日發(fā)布的關(guān)于《智能電網(wǎng)重大科技產(chǎn)業(yè)化工程“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》中對(duì)智能電網(wǎng)普及推廣的重要戰(zhàn)略地位以及意義等做了詳細(xì)的闡釋，同時(shí)也勾勒出新形勢(shì)下發(fā)展智能電網(wǎng)的指導(dǎo)原則與發(fā)展思路。

　　智能電網(wǎng)可大幅度提高電網(wǎng)大范圍優(yōu)化資源配置的能力，這對(duì)于地大物博的我國(guó)來(lái)說(shuō)具有很強(qiáng)的實(shí)用性，可彌補(bǔ)用電需求的地理分布不均衡的缺點(diǎn);同時(shí)，現(xiàn)有電網(wǎng)難以應(yīng)對(duì)新能源發(fā)電的跨越式發(fā)展，“我國(guó)風(fēng)資源豐富地區(qū)主要集中在東北、華北、西北等區(qū)域，這些地區(qū)大多負(fù)荷水平較低、調(diào)峰能力有限，大規(guī)模風(fēng)電就地利用困難，需要遠(yuǎn)距離大容量輸送，在大區(qū)以至全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)電量消納。同時(shí)，我國(guó)風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電存在分散接入和規(guī)模開(kāi)發(fā)兩種形式，大規(guī)模接入對(duì)電網(wǎng)的規(guī)劃、調(diào)度、運(yùn)行及安全保障技術(shù)提出了新的挑戰(zhàn)。”[17]智能電網(wǎng)的普及也結(jié)合了數(shù)字化時(shí)代和低碳時(shí)代的社會(huì)優(yōu)越性，它使得多種發(fā)電方式并網(wǎng)接入成為可能，既提高了能源利用效率，同時(shí)也降低的污染物的排放。美國(guó)《財(cái)富》雜志說(shuō)，“政府和業(yè)界研究估計(jì)，隨著配電系統(tǒng)進(jìn)入計(jì)算機(jī)時(shí)代，現(xiàn)代化的數(shù)字電網(wǎng)將使美國(guó)能耗降低10%，溫室氣體排放量減少25%，并節(jié)省800億美元新建電廠的費(fèi)用。”因此，我們應(yīng)充分借鑒美國(guó)電力改革的有益經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)吸收先進(jìn)國(guó)家的發(fā)電技術(shù)突破我國(guó)智能電網(wǎng)的技術(shù)瓶頸，加快智能電網(wǎng)在我國(guó)的普及率，實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的低碳化發(fā)展。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　隨著中國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的深入，中國(guó)法律體系的逐步轉(zhuǎn)型為中國(guó)能源體系的轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障，電力行業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型也應(yīng)該抓住中國(guó)能源體系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型這一契機(jī)，既要從從立法理念、監(jiān)督管理體制、與其他環(huán)境法律法規(guī)的制度對(duì)接等體制層面入手，又要提高我國(guó)電廠自身的技術(shù)創(chuàng)新能力，加快智能電網(wǎng)的建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)我國(guó)《電力法》向低碳化方向跨越式發(fā)展的目標(biāo)。

　　[①] 黃振中、趙秋雁、譚柏平：《中國(guó)能源法學(xué)》，法律出版社，2009年6月版。

　　[②] 肖國(guó)興：《論能源革命與法律革命的維度》，載于《中州學(xué)刊》，2011年7月第4期。

　　[③] 葉榮泗、吳鈡瑚：《中國(guó)能源法律體系研究》，中國(guó)電力出版社，2006年10月。

　　[④] [④]以上內(nèi)容援引自李慶保《電力法的綠化研究》，載于《法制與社會(huì)》，2010年4月(下)。

　　[⑥] 參見(jiàn)“內(nèi)蒙古風(fēng)力發(fā)電機(jī)大量空轉(zhuǎn) 30%電量遭棄”：http://news.163.com/10/0622/09/69P92EAC000125LI.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012-10-16。

　　[⑦] 參見(jiàn)李湘蓉、陳葵：《電力產(chǎn)業(yè)政府管制的合法性分析》，載于《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年2月第2期。

　　[⑧] 參見(jiàn)鄭少華：《略論社會(huì)法生態(tài)化》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期(總第35期)。

　　[⑨] 參見(jiàn)蔡守秋：《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)的總體構(gòu)想》，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所)的重大研究項(xiàng)目“環(huán)境法學(xué)基本范疇研究“的部分成果。

　　[⑩] 以上內(nèi)容援引自武奕成：《低碳經(jīng)濟(jì)與中國(guó)能源立法》，載于《蘭州學(xué)刊》，2011年7月。

　　[11] 以上內(nèi)容援引自武奕成：《低碳經(jīng)濟(jì)與中國(guó)能源立法》，載于《蘭州學(xué)刊》，2011年7月。

　　[12]以上內(nèi)容援引自李慶?！峨娏Ψǖ木G化研究》，載于《法制與社會(huì)》，2010年4月(下)。

　　[14] 參見(jiàn)：“山東魏橋電廠關(guān)閉調(diào)查”，http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-07/12/c_123401570.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012-10-16。

　　[15] 參見(jiàn)王亞靜等：《關(guān)于發(fā)展生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)的幾點(diǎn)思考》，載《中國(guó)人口、資源與環(huán)境》2007 年第 4 期。

　　[16] 參見(jiàn)張曉梅、徐解憲：《我國(guó)現(xiàn)行智能電網(wǎng)政策法律制度的局限性及應(yīng)對(duì)措施》，載《華東電力》2011年11月第11期39卷。

　　[17]參見(jiàn)“《智能電網(wǎng)重大科技產(chǎn)業(yè)化工程“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》”http://miit.ccidnet.com/art/32559/20121017/4363847_1.html，最后訪問(wèn)時(shí)間2012-10-17。